以公益性为目标推进国有经济的战略性调整

中国的经济发展方式转变，在相当大程度上依赖于国有经济的战略性调整：改变经济结构、调整和优化投资结构，重在国有资本的合理配置；改变国民收入分配格局，理顺利益关系，需要国有资本及其收益能够成为社会福利的重要来源。10年前中央政府就强调，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。10年后的今天，尽管国有资本的战略性重组有重要进展，但在一般竞争性领域规模过大、范围过宽的矛盾仍然比较突出。例如，从2003年到2008年，国有资产在房地产业的扩张最快，年均增长33.5%；2009年国资委分管的129家央企中，超过70％的企业涉足房地产业。央企开发建设的保障性住房，到2011年仅占全国已建成保障性住房面积的13%-15%。

改变国有资本配置格局，需要确立公益性的战略目标。毫无疑问，这些年在做大国有资本方面取得重要成绩，对此需要充分肯定。但是，国有资本运营缺乏应有的公益性、盈利性国有资本的收租分红比例明显偏低，也是不可忽视的突出问题。从公共产品短缺的基本国情出发，建议把公益性作为国有资本战略性调整的目标和重点。这是因为，第一，国有资本不能等同于一般的社会资本，哪里有盈利就往哪里去；第二，把公益性作为优化国有资本配置的战略目标，有利于经济结构调整，有利于消费主导的经济转型；第三，把国有资本主要配置在公益性领域，是进入公共产品短缺时代、社会需求结构变化升级的客观要求；第四，把国有资本主要配置在公益性领域，就是把国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。这不是削弱而是在强化国有经济的主导地位和控制力。

改变国有资本配置格局，加快实现国有资本的公益性回归。主要建议是：第一，适应国家产业结构转型升级的要求，调整投资结构，使新增国有资本投资主要配置在自然垄断领域、公共产品领域、以及事关国计民生和国家安全的战略性领域；第二，国有资本逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域；第三，把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业，充分发挥国有资本的优势，参与更高层次的国际竞争，以提升国家竞争力；第四，对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要提高收租分红比例，争取5年左右由目前的10-15%，提高到25%左右，并将收租分红收益主要投入到社会公益领域，使城乡居民直接受益。

改变国有资本配置格局，需要加快垄断行业改革。以电力改革为例，早在2002年，“厂网分开”改革方案就已提出：电网属于自然垄断领域，由国有资本主导；电厂属于竞争性领域，可以放开市场、引入竞争。但至今尚未形成“竞价入网”机制，使得电力生产环节的竞争秩序迟迟没有建立起来。今天，强调把国有资本主要配置在公益性领域，重要的目的是通过打破垄断，形成公平竞争的市场环境，从而促进优胜劣汰。推进垄断行业改革、改变国有资本配置格局的具体建议是：第一，对改革严重滞后的铁路、盐业等行业，尽快实现政企分开、政资分开；第二，对电力、电信、石油、民航、邮政等行业，应将自然垄断和竞争环节切实分开，在自然垄断环节强调国有资本主导，在竞争性环节对民营经济放开；第三，对城市公用事业，要尽快健全特许经营制度，形成合理的价格形成机制，积极引导社会资本参与。以破除行政垄断为重点，深入推进国有资本有进有退的战略性调整，在提升国有资本配置公益性的同时，扩大民营经济的发展空间，为民营经济提供公平的市场竞争环境。

作者系迟福林 中国（海南）改革发展研究院院长